IGES北京事務所長・小柳秀明さんに聞く、中国の環境政策の現状とこれまでの進展

昭和52年に環境庁に入庁し、10か月間に50回もの専門委員会・分科会の開催に携わる

大塚理事長（以下、大塚）―　今回のエコチャレンジャーには、長年にわたり中国の環境に深く関わっておられる小柳秀明さんにお出ましいただきました。日本人にとって中国は近くて遠い国という面があり、中国の環境の現状や中国の人びとの環境認識について十分に理解していないように感じています。本日は、基本的なことを含めてお伺いしますので、小柳さんの経験談などを交えてお話しいただきたいと思います。よろしくお願いいたします。
さっそくですが、小柳さんが中国で仕事を始められた当時の日本および中国の状況について、自己紹介を兼ねてお話しいただきたいと思います。

小柳さん―　私が当時の環境庁に入庁したのは、昭和52年（1977年）ですので、もう42年も前になります。当時の日本の環境がどのような状況だったかと申しますと、昭和30年代の高度経済成長を契機に日本の公害が顕著になり、昭和40年代に入って徐々に公害対策に力が入れられ、40年代半ばが日本の公害行政にとってもっとも進展した時だったと思います。ところが、そうした追い風が一段落し、またオイルショックなどもあったことで、昭和50年代に入ると、むしろ公害対策に逆風と言いますか、反動が出始めた頃でした。
私が最初に配属されたのは、当時の大気保全局の企画課で、大気の環境基準を担当する部署でした。二酸化窒素（NO₂）にかかわる環境基準が定められたのは、昭和48年（1973年）のことでしたが、当時、世界で最も厳しいといわれた「1時間値の1日平均値0.02ppm以下」というものでした。今申し上げたように、日本では逆風が吹き始めていましたから、産業界等からこの基準は厳しすぎるとも言われていた時代です。
私が入庁してすぐに、当時の公害対策審議会（現在の中央環境審議会の前身）の中に、NO₂の環境基準の判定条件等を検討する専門委員会が設置され、その委員会を担当することになりました。

大塚―　大抜擢だったのですね。

小柳さん―　ふりかえりますと、10か月の間に50回もの専門委員会・分科会の開催に携わることになりました。委員会の事務作業をすべて私一人でこなしたわけです。開催通知を出し、会議室を確保し、資料を用意し、お茶を出し、それから議事録もとりました。とても大変でした。
情報公開等もない時代で、委員の方も喧々諤々の本音ベースで議論をされた時代です。2時間から3時間の予定の会議が、5時間から6時間、時には10時間にもなって、委員の中には帰れない方も出るという、それくらい激しい議論がなされた委員会でした。

大塚―　日本の環境行政のまさに礎石となったわけですね。

小柳さん―　最初にきつい仕事をすると、後の仕事は何をやっても楽に感じます。当時、入庁したてで何も分からない時にこうした仕事に携われたのはとてもいい経験になりました。

“環境問題のデパート”に対して、中国がどんな対応をしていくのかが、中国にかかわるスタートだった

大塚―　いい経験をされたわけですね。中国の状況はいかがでしたか。

小柳さん―　環境行政に携わる人間として、少し残念だったのは、日本の公害対策の最も重要な時期に参加できなかったことです。日本は中国よりも先に発展し、先に対策を経験し、私が入った頃から激化したものを徐々によくしていくという時期だったのです。
一方、私が中国にかかわり始めたのは入庁後20年ほど経ってからでした。この頃、中国はちょうど経済発展の時でした。公害も非常に激しく、また十分な対策がとられていない時代でもありました。日本では経験できなかったことを、中国の現場で経験できたとともに、日本の環境庁で20年間経験してきたことを生かすチャンスでもあったと思います。

大塚―　それ以前は、中国にかかわることはなかったのでしょうか。

小柳さん―　はい。中国には初めての訪問でした。その時の中国の環境の状況を、私は「中国は環境問題のデパート」と呼びました。これは私の造語ですが、大気汚染や水質汚濁はもちろん、廃棄物の問題、砂漠化の問題などいろいろな問題があり、品揃えが豊富ということです。しかも、そのスケールが大きいのです。
そんな“環境問題のデパート”に対して、中国がどんな対応をしていくのかが、私にとって中国にかかわるスタートでした。

大塚―　私もその頃中国に行ったことがありますが、もくもくと煙が出ている工場もたくさん見ましたし、深刻な状況だったと思います。

小柳さん―　もう10年近く前になりますが、私が中国で勤務するようになって10年目ぐらいの節目に、当時の経験をもとに出した本のタイトルが、『環境問題のデパート中国』（蒼蒼社、2010年4月発行）でした。今はもうまったく変わっていますが、当時はそうした状況だったのです。

大塚―　平成9年（1997年）に初めて中国に行かれたとき、JICAの専門家という立場だったのですか。

小柳さん―　そうです。環境庁からの出向でした。
ちょうどその前年の平成8年（1996年）に、JICAが中国との大型技術協力として、日中友好環境保全センタープロジェクトをスタートしており、私は環境庁から派遣される2代目の専門家として赴任したのです。前任の方が1年間勤めた後、私はプロジェクト終了までの3年半従事しました。

必ずしも実施は伴わなかったものの、思想的には非常に斬新な内容が含まれていた

大塚―　中国では、その頃から市場経済的な要素もみられ、経済が躍進するスタート台に立っていた気がします。中国の経済と環境について小柳さんはどう感じられましたか。

小柳さん―　中国の環境問題への取り組みは遅れていると思われている方が多いかもしれませんが、実は意外にも、取り組みが始まった時期は、日本とあまり変わらないのです。
私も赴任してから調べたのですが、1972年にストックホルムで国連人間環境会議が開かれたとき、中国も代表団を送っており、そこで環境問題の重要性が認識されました。翌1973年には、当時の周恩来総理（首相）の主導で、初めての「全国環境保護会議」が開催されています。これは、中国全土から代表を集め、総理も出席して、なんと15日間近くかけてさまざまな議論をしています。この会議の後に、国務院（日本の内閣に相当）の中に環境保護関係の組織が作られました。日本で公害対策本部ができたのが昭和45年（1970年）でしたから、3年の違いしかありません。ただ、その後に大きく差がついたのですが。

大塚―　周恩来総理が音頭をとった「環境保護会議」では、どんなことが議題にあがったのでしょうか。日本の公害対策の初期の頃のように、大気汚染や水質汚濁に関連する内容だったのでしょうか。

小柳さん―　詳しい内容は記録に残っていないのですが、各組織の幹部が参加して、分科会等に分かれて議論されたようです。恐らくその中で、環境保護関係の組織をきちんと作る必要があることも議論されたのではないかと私は推察しています。
ただ、組織を立ち上げたものの、その後の動きは日本に比べ緩慢でした。経済発展が遅れていたことも影響したのではないかと思います。日本で公害対策基本法が制定されたのは昭和42年（1967年）でしたが、中国で同様な法律に当たる環境保護法ができたのは1979年、日本より一まわり遅れた12年後のことでした。それでも、こうした法律ができたこと自体は一つの進展だったと思います。

大塚―　経済成長に比べ、環境への配慮は遅れる傾向があると思いますが、小柳さんが中国で仕事を始められた頃、環境保護法はどのように扱われていたのでしょうか。

小柳さん―　環境保護法は1979年にできましたが、かっこ書きで「試行」と付いていて、本施行ではなかったのです。そのまま10年間「試行」されまして、必ずしも本格的な実施が伴ってはいませんでした。ただ、非常に斬新な内容が含まれていたのも事実です。それが、今の中国の環境保護税の基になった汚染物質排出賦課金制度です。1979年の法律の中で、すでにそうした制度が取り入れられていたのですよ。
また、アセスメントの前身となる制度も、三同時制度と呼ばれるのですが、この法律の中で、建設プロジェクト本体の実施時に、環境汚染対策施設についても計画設計、工事施工、そして稼働の3段階で同時に対応することが定められていました。
先ほど、第1回の全国環境保護会議が1973年に開かれたと申し上げましたが、第2回はいつ開かれたのかというと、実は10年後の1983年のことでした。ここで非常に重要な決定がなされ、「環境保護は国家の基本的な国策の一つ」と謳われているのです。このように、思想的には非常に重要な取り決めがなされていました。

中国のスローガンには、なぞかけのようなところがあり、明確な定義があるようで実はない

大塚―　小柳さんがご自身の目で見た、中国の大気や水質、化学物質など、いわゆる身の回りの環境についてどのような変化がありましたか。

小柳さん―　過去40年ほどをざっくりと振り返ってみたいと思います。先ほど、1973年頃から環境の意識が高まりはじめ、組織等もできていき、法律も整備されてきたと申し上げましたが、実際のところはやはりまだ経済発展が低いレベルだったため、経済成長がどうしても優先されました。中国で有名な言葉がありまして、「先に汚染、後から対策」というものです。そうした時代が1990年代末、21世紀に入る頃までずっと続きました。経済発展優先で、年平均で約10％の経済成長を続けていた時代でした。
大きな節目が21世紀に入ったときに訪れます。“成長の限界”が中国でも意識されるようになり、“持続可能な発展”という有名な言葉を、中国の中央政府が強く意識するようになったのです。
中国では5年に一度大きな共産党大会があります。そこで国の発展の大きな方針を出すわけですが、2002年の党大会の時に、20年間で4倍の経済成長をする方針を決定しました。その時に同時に心配されたのが、このままの勢いで経済成長が続くと、第一に汚染物質や廃棄物を受け入れる環境の容量がなくなるのではないかということでした。加えて、中国の資源が枯渇していくのではないかも強く意識されるようになりました。
ちょうど1990年代の終わりから21世紀初頭にかけて、ドイツで循環経済・廃棄物法ができ、日本でも循環型社会形成の動きが出ており、こうしたドイツや日本の取り組みにも学びながら、持続可能な発展を考えていかなければならないと、党全体が意識する大きな変化がありました。

大塚―　中国の国全体への波及はどうだったのでしょうか。

小柳さん―　1973年から30年近くかかってやっとここまで到達したわけですが、この頃から環境に対する意識の変化は早くなりました。次の5か年計画が作られた2006年には、成長の限界や環境容量を意識して、汚染物質の排出総量規制を本気でしなくてはならないという意識が高まりました。
具体的には、大気中のSO₂（二酸化硫黄）と水中のCOD（化学的酸素要求量）に対する10％の総量削減が国務院の5か年計画の目標として初めて掲げられました。それまでは、環境保護部門が同様の目標を掲げていたのですが──このことを日本でたとえると、環境庁（環境省）の決定だけで他省庁は必ずしも重視しないような状況だったのですが──国務院の計画という日本での閣議決定にあたることがなされ、国全体として目標達成に向けて動き出すことになりました。
この時に、経済発展と環境保護は同時に進めなければならないという方針を温家宝総理自らが打ち出しました。これもまた一つの転機でした。
その次に、現国家主席・総書記の習近平さんが2012年の党大会で総書記に就いてから──それまでにも言われていた言葉ではあるのですが──、「生態文明の建設」ということを非常に重視するようになりました。

大塚―　小柳さんには毎年、EICネットのPick Up!コーナーで中国環境事情についてご寄稿いただいています。最新の寄稿で、日本の環境白書に相当する「中国環境状況公報」が、2017年版から、「生態」の2文字が加わり「中国生態環境状況公報」になったと紹介されています。具体的にどんな変化があったのでしょうか。

小柳さん―　中国のスローガンには、なぞかけのようなところがあり、明確な定義があるようで実はないのです。概念として打ち出して、それを各々が深く学習し、各々の分野でどういった行動をとることが生態文明の建設へ近づくのかを思想学習する、そんな儒教的なところがあります。孔子の言った言葉を弟子がどう解釈するかというようなものです。習近平さんの前の胡錦濤さんも、科学的発展観という言葉を用い、各職場において科学的発展観を導入するとはどういうことか、学習レポートを書かせました。

大塚―　ヨーロッパ流の考え方に比べ、アジアの発想は何か意味深ですね。

小柳さん―　この場合の「生態」はエコロジーとは少し異なる、中国独特の概念として打ち出されたのでしょう。

中国はまだまだ汚染の程度が激しいため絶えず法律のグレードアップが要求され、結果、より完璧なものになってきた

大塚―　5年から10年という単位で状況は大きく変わってきているわけですね。小柳さんは、2010年前後から中国政府が環境問題への自信を深めたとおっしゃっていますが、この点について少しご説明いただけますか。

小柳さん―　今の中国の環境関連の法律体系を見ますと、日本よりも進んでいると思います。日本は古来、遣唐使などを派遣して、中国の律令制度を勉強してきたように、当時から中国は法律作りの面で進んでいました。環境関係の制度についても、日本の制度やヨーロッパの制度を勉強してきて、今では中国の国情に合った、完璧な制度ができあがっています。法の施行の細かな部分ではさまざまな問題があると思いますが、制度としては非常に体系立っていて、さらにそれに実が伴ってきています。
先ほど申し上げたように、1979年に環境保護法ができた当時、すでに汚染物質排出賦課金徴収を制度化していましたが、実際には徴収することができませんでした。ただ、その後徐々に制度を整備して、はじめの頃はお金さえ払えば汚染物質をいくらでも出して構わないと捉えられていたところに、そうではなく環境対策をきちんとすれば賦課金が減る仕組みなどを導入し、充実させていきました。

大塚―　試行錯誤を経て完成されてきているのですね。

小柳さん―　日本では、昭和40年代に環境関連の法律が整備され、みなさんがまじめに対策を行い、基準をクリアできるようになってきました。環境がよくなっていったことで、さらに法制度や基準を厳しくしなくてはというニーズはそれほどなくなってしまったと言えます。それに対して、中国はまだまだ汚染の程度が激しいですから、絶えず法律や基準のグレードアップというか改正が要求されるのです。そうして、より完璧なものになってきたといえます。

中国の気候変動問題に取り組む態度には二面性がある

大塚―　今までのお話は、国内の環境問題が対象だったと思うのですが、地球環境問題について伺います。中国は気候変動に深くかかわる再生可能エネルギーへの取り組みにも積極的ですが、小柳さんから見てどのような特徴があるのでしょうか。

小柳さん―　中国の気候変動問題に取り組む態度には二面性があります。これまで国際交渉の場では、とにかく途上国の代表という面を強く出してきたわけですが、ちょうどオバマ政権の最後の頃から少し変わってきました。パリ協定の批准に向けてアメリカと手を携えて行動しましたし、またトランプ政権になってアメリカがこの枠組みから脱退していく中で、中国が世界を牽引していく立場になってきており、雰囲気も変わってきていると思います。同時に、国内資源の枯渇の問題など、必ずしも気候変動問題が直接の原因ではないかもしれませんが、再生可能エネルギーの開発にも努めています。
それから、排出権取引ですが、私はIGESに入って以来13年間、この問題にかかわる日本と中国との協力に取り組んできました。最初の5年間は、京都議定書のもとで作られたクリーン開発メカニズム（CDM）案件の開発を進めてきました。それがなくなってからは、排出権取引に焦点を当てて協力を始めました。その結果、中国で国内市場での取引ではありますが、一昨年末から正式に排出権取引制度の運用が開始されました。このように、日本を超えて中国が先行している部分もあります。

中国では、越境という意識はあまりなく、自らの地域の中の問題として取り組んでいる

大塚―　少し角度を変えた質問をさせていただきます。日本では中国に隣接していることから、NOxにしてもPM2.5にしても、あるいは黄砂にしても、「越境大気汚染」が大きな問題になっています。中国に住んでいる方々は、大気汚染についてどう思われているのでしょうか。

小柳さん―　中国では、黄砂もPM2.5も大きな問題ですけれども、中国人は越境という意識はあまり持たないようです。黄砂は多くがモンゴルの方から飛んできますけれども、だからモンゴルに何とかしてほしいとは発想しません。ある意味では、自然災害という意識に近いのかもしれませんが、砂漠化防止の観点から緑化を進めるといった対策をとってきています。
PM2.5は中国国内から発生するものがほとんどですから、黄砂とは異なり、中国国内の地域間・都市間での移動になります。
PM2.5も黄砂も、多くが偏西風によって運ばれますので、風下側の韓国や日本では中国からの汚染の影響は深刻です。2013年の初めに中国でPM2.5が主な原因のひどい大気汚染が起こったとき、日本にも飛来してくるというので大きな問題になりました。私も毎日のようにテレビや新聞に追いかけられて、取材を受けていました。
中国は風上にありますが、越境という意識よりも、自らの地域の問題であり内部の汚染として何とかしなくてはいけないという意識が強いように思います。

大塚―　ここ数年は改善しているという報道も多いと思いますが、PM2.5のピークは過ぎつつあると考えてよいのでしょうか。

小柳さん―　そう思います。習近平さんの政策では、生態文明の建設、良好な生態環境の実現・維持という観点から、環境対策に非常に力を入れています。特に大気汚染は国民の身近な問題で、なおかつ一部の都市だけでなく、ほぼ全国で起こっているので、強力に対策が進んでいます。
例えば、日本でもそうですが、SO₂は一番対策が取りやすい物質ですから、北京ではこの5年間に環境中の濃度が78％も下がっています。現在どのぐらいのレベルかというと、東京と同じくらいまで下がってきています。NOxについてもほとんど日本の環境基準を達成するぐらいになってきています。ただし、PM2.5はまだ高く、中国の環境基準は年平均で35μg/m³ですが、まだ50μg/m³を少し超えるぐらいです。

大塚―　環境基準は日本と同レベルなのですか。

小柳さん―　いえ、ざっくりといえばWHOの緩い基準をとっています。少々複雑ですが、中国には1級基準と2級基準があります。1級基準は日本と同じですが、適用されるのは非常に環境のよい地域か自然を保護すべき地域に限られています。都市などに適用されるのは2級基準で、ちょっと緩めのものです。PM2.5の場合、日本は15μg/m³なのに対し、中国では先ほどお話したとおり35μg/m³です。

大気・水質・土壌の汚染への対策が強化されてきて、これからは廃棄物対策についても制度を含め強化していくことになると思う

大塚―　もう一つお聞きしたいのは、プラスチックごみの対策です。最近、日本に限らず世界中でプラスチックごみが注目されています。マイクロプラスチックによる海洋汚染につながる話ですが、元をただせばプラスチックの使用・廃棄になると思います。
中国だけではなくベトナムなどもそうでしたが、ヨーロッパや日本からプラスチックごみを輸入していました。ところが、一昨年の暮れに中国が輸入を規制しはじめました。どのような判断があったのでしょうか。

小柳さん―　私は、20年前にはリサイクルなど廃棄物分野の協力も担当していたのですが、最近は遠ざかっているので十分に理解していないかもしれません。最近の動きは、中国での環境意識の高まりによるもので、資源にならないプラスチックごみの受け入れに対する壁を高くしたのではないかと思います。

大塚―　確かに日本もサーマルリサイクルに頼りすぎていたようなところがあると思います。本質的には、やはりそれぞれの国の中で循環利用するのが筋だと思いますから、廃プラスチックの輸入をやめる中国の判断はいいと思います。ただ、プラスチックの1人当たり使用量はアメリカが1位、日本が2位ですが、中国もかなり上位に位置しているようです。先ほどお話しいただいた持続可能性あるいは循環の考え方からすると、大きな問題にかかわると思いますがいかがでしょうか。

小柳さん―　大気・水質・土壌の汚染への対策が強化されてきて、これからは廃棄物対策についても制度を含め強化していくことになると思います。プラスチックにしても、次第に強化されてくると個人的には思っています。

途上国にとっては、まず中国のやり方を参考にし、その先に日本の位置をめざしていく

大塚―　大気汚染に限らず、多くの環境問題の解決には多くの国が力を合わせることが求められます。これから、中国がリーダーシップをとる場面は増えると思います。環境問題に関わる中国の国際的な立ち位置について、小柳さんはどのようにお考えですか。

小柳さん―　ざっくりと申しますと、最近の中国は国内対策の強化によって結果が出てきているので、自信をつけてきています。私どもIGESが主催した大気汚染関係の途上国セミナーで、日本と中国からプレゼンテーションをしてもらいましたが、途上国から称賛されたのは中国の取り組みや制度の方でした。中国自体がまだまだ環境を改善していく途上にあるからこそ、その取り組み方が途上国にとって参考になるようです。
例えば、中国では汚染物質を排出する目標を国がセットし、それを事業者などに割り当てる、違法な操業などをしている事業者は強制的に淘汰するなど、徹底した措置をとっているのが参考になるのだろうと思います。さらに、税金のかけ方なども参考になるようです。

大塚―　たしかに、国の制度の違いもありますね。

小柳さん―　あともう一つ大事なのは、日本では自主的な取り組みの推進を重視しています。企業は法令順守以上の自主規制で社会的責任を果たしていこうとしています。でも途上国の場合、自主的な取り組みは期待できませんから、すべて規制をかけていかないと環境はよくなっていきません。そういったやり方が、途上国が先進国に変わっていくプロセスの中では必要なのです。
日本はもう随分前に先進国の仲間入りをしているので、強制的に仕向けていくやり方はなくなってきているため、これから発展していこうという国々にとってはあまり参考になりません。理想的ではあるけれども、自分たちが目標とするゴールとしては高く遠すぎる。遅れている途上国があり、真ん中に中国があって、日本がある。中国の方が身近で、途上国にとっては、まず中国のやり方を参考にして、その先に日本の位置をめざしていこうというところでしょうか。研究室で譬えると、大教授の言うことはもっともだけど、直接指導してくれる助手や教官の方が身近で参考になるという感じでしょうか。

大塚―　今のお話はすごくわかりやすかったですね。

いつまでもカメが遅いと思っていると、いつの間にか抜いていく

大塚―　最後になりますが、小柳さんは非常にユニークな経験をされてきていると思います。EICネットをご覧になっている方に向けて個人的なメッセージをいただければと思います。

小柳さん―　中国の環境や政策の状況についてはいろいろと報道されていますが、全体としてみると、おもしろおかしく取り上げられることも多く、私から見るとちょっと偏りがあって、中国の本当の取り組みを必ずしも正しく伝えてない部分があるように思います。
EICネットでは、Pick Up!コーナーを通じて、これまでも記事を書かせていただいておりまして、最近は白書の紹介が中心になっていますが、そうした紹介を通じて、中国が実際にどれだけ頑張って環境を改善してきているのかという部分も、日本の皆様に理解いただきたいと思っています。このままでいきますと、私は日本が取り残されてしまうのではないかといつも心配しているのです。
中国のこうした取り組みをきちんと見て、いつまでもカメが遅いと思っていますと、いつの間にか抜いていきますので、日本も常に今の状況に満足せずに、改善していくための努力を国民の一人ひとりが持っていただきたいと思っています。
そんなメッセージを、EICネットの場でも出していければと思っております。ぜひまた投稿の機会をいただきたいと思います。

大塚―　今後ともどうぞよろしくお願いいたします。本日は、非常に有用なお話を本当にありがとうございました。