一般財団法人環境イノベーション情報機構
エコチャレンジャー 環境問題にチャレンジするトップリーダーの方々との、ホットな話題についてのインタビューコーナーです。

No.045

Issued: 2015.09.18

第45回 名古屋大学大学院環境学研究科の高村ゆかり教授に聞く、新たな枠組の策定が期待されるCOP21に向けた国際交渉への展望

高村 ゆかり(たかむら ゆかり)さん

実施日時:平成27年8月24日(火)14:00〜
聞き手:一般財団法人環境イノベーション情報機構 理事長 大塚柳太郎
ゲスト:高村 ゆかり(たかむら ゆかり)さん

  • 名古屋大学大学院環境学研究科教授(国際法)。
  • 島根県出身、島根県立松江北高等学校卒。京都大学法学部卒、一橋大学大学院法学研究科修士課程修了、一橋大学大学院法学研究科博士後期課程単位修得退学。
  • 静岡大学助教授、龍谷大学教授などを経て現職。
目次
パリ会議で新しい枠組み、できれば新しい法的な文書を策定したいという強い意向で固まってきている
COPの決定プロセスで大事なことは、すべての文言が合意されないとすべてが決まったことにならないという原則
2020年以降に想定される緩和策の基本は、「自主的な差異化」
現在の削減案による数値を足し合わせても2℃上昇に抑えるのは難しい
エネルギー源の変更には時間がかかるので、できるだけ早くから対策をとる必要がある
具体的な取り組みなしには、どんな数値目標も、どんな枠組みも意味がない

パリ会議で新しい枠組み、できれば新しい法的な文書を策定したいという強い意向で固まってきている

大塚理事長(以下、大塚)― 本日は、エコチャレンジャーにお出ましいただきありがとうございます。
高村さんは国際法学がご専門で、とりわけ地球温暖化対策の国際交渉に精通しておられます。本年末にパリで開催されるCOP21(国連気候変動枠組条約第21回締約国会議)は、今後の地球温暖化対策にとって非常に大きな意味をもっています。この機会に、高村さんからCOP21に向けた世界の動向、日本の新たな目標、さらには今後の望ましい温暖化対策などについてお話を伺いたいと思います。
地球温暖化対策に関する国際交渉は、京都議定書の第一約束期間【1】が終わった2012年ころから新たな局面に入ったように感じます。本年末にパリで開かれるCOP21は今後の行方を大きく左右すると思いますが、高村さんは現状をどのように捉えておられますか。

高村さん― 現在は、COP21に向け最終的な交渉の局面にはいっているといえます。パリ会議まで残すところ約100日(2015年8月24日時点)、非公式会合などを別にすれば、あと10日しかありません。
各国の雰囲気は、パリ会議で新しい枠組み、できれば新しい法的な文書を策定したいという強い意向で固まってきていると思います。問題は、各国が盛り込みたい内容が異なっていますので、これらをどう合意できるレベルにまとめていくかです。そのための期間があと10日、パリでの会議を入れても20日ほどなのです。

大塚― 「あと10日」とは、どういうことでしょうか。

高村さん― パリ会議が始まる11月30日まで、ADP(「強化された行動のためのダーバン・プラットフォーム特別作業部会」)と呼ばれる「作業部会」が事前交渉をするのですが、この作業部会の会議の日数のことです。作業部会が開かれるのはあと2回、ちょうど来週から始まる5日間と、10月下旬のパリ会議の1か月ほど前の5日間だけなのです。

大塚― 今後のスケジュールをご紹介いただきましたが、交渉の進め方、あるいは交渉の山場などについてもご紹介ください。

高村さん― 現在、作業部会が「交渉テキスト」(「交渉文書」)と呼ばれるCOPで合意するための文書案の策定に向け交渉を詰めているところです。とはいえ、10日しかありませんから10月までに全部は決め切れないでしょう。とくに政治的に重要な案件はパリ会議に持ち越され、おそらく大臣レベルの交渉に委ねられると思います。言い換えると、そのくらい大きな合意が目指されているのです。

COPの決定プロセスで大事なことは、すべての文言が合意されないとすべてが決まったことにならないという原則

大塚― 新聞報道などによれば、交渉テキストに基づく議論が少しずつ進んでいるようですが、高村さんもそう感じておられますか。

高村さん― そう思います。振り返りますと、2009年にコペンハーゲンで開かれたCOP15では、2020年までの枠組みつくりに合意できなかったわけで、各国ともコペンハーゲン会議の二の舞にならないよう慎重に交渉を進めています。
今年2月の作業部会で、交渉テキストが一応まとまりました。これは、各国の意見を集めて並べたようなものですが、パリ会議で議定書【2】をつくる手続きの第一歩をクリアしたのは確かです。そして6月の作業部会で、まだ多くの必要な作業を残してはいるものの、交渉テキストが90ページから85ページほどに整理されたのです。さらに、作業部会の議長から7月24日に、8月の作業部会の交渉用に整理された非公式文書が出されました。この文書は、争点ごとに各国の意見を整理するとともに、法律面からの検討やCOPでの決定プロセスの検討も試みており、おそらく今後の交渉の軸になっていくと思います。

大塚― 作業部会で、残されている議論がつづくということですね。

高村さん― COPの決定プロセスで大事なことは、すべての文言が合意されないとすべてが決まったことにならないという原則です。とはいえ、合意文書に入る項目はだいぶ見えてきたように思えます。
注目点の1つは、温室効果ガスの削減目標の達成度の報告です。各国が5年ごとあるいは10年ごとに出す約束草案【3】で目標を明らかにし、それらを集めてレビューし、各国の目標に対する進捗度を報告する、という一種のPDS(Plan-Do-See)サイクル【4】を動かそうという提案ですが、細部は別として何らかの合意が得られる可能性が出てきています。
また、京都議定書では温暖化の緩和策(回避・低減などによる温暖化の緩和)が中心でしたが、途上国から適応策(影響の低減をとおした温暖化への適応)をもっと重視することや、資金・技術などの支援策を位置づけることへの要望が強く、こうした点も合意されると思います。

【表1】COP21関連の2015年における主な動き
2月スイス・ジュネーブで作業部会。交渉テキストが合意される。
6月ドイツ・ボンで作業部会。共同議長が交渉テキストの整理と内容の統合を行うことが合意される。
7月共同議長が論点を整理し、3つのパートに分類した文書案を提示。
8〜9月ボンで作業部会。共同議長の文書案の受け入れが議論の焦点。
10月各国の自主削減目標の締切。
最後の作業部会がボンで開催。
11月各国の削減目標を統合した報告書の公表。削減量の積み上げが焦点。
11〜12月パリでCOP21が開催。新たな枠組みで合意を目指す。

2020年以降に想定される緩和策の基本は、「自主的な差異化」

大塚― 適応策の重視は、異常気候が増していることからも当然なのでしょうね。

高村さん― そうですね。気候変動に起因すると思われる自然災害が頻発していますので、合意文書にどの程度書き込むかは国により意見に違いがあるものの、適応策の必要性には異論が出ないでしょう。

大塚― 今の話とも関連しますが、昨年リマで開かれたCOP20以来、「差異ある責任」という言葉が頻繁に使われるようになったと感じます。高村さんは、途上国と先進国との関係をどうみておられますか。

高村さん― 現在も今後も大きな課題だと思います。ご存じのとおり、京都議定書のころは先進国の温室効果ガスの排出量がはるかに多く、先進国と途上国とを分け、差を設ける考え方に大きな異論はありませんでした。しかし、2000年代に入ると中国・インドをはじめとする新興国で排出量が増え、「ゼロエミッション」【5】あるいは「2℃目標」【6】といった目標を達成する上で、途上国も相応の対策をとる必要が出てきたのです。
現在、交渉の焦点になっていることの1つは、各国が出す約束草案の扱いです。今までは各国の温室効果ガスの排出量について事前の調整はしていなかったのですが、これからは各国の経済力・技術力などの国力に応じた目標を出すよう促すことが考えられています。「自主的な差異化」ともいえる発想で、2020年以降の緩和策の基本になると思います。

大塚― この点についても、各国がおおむね合意しているのでしょうか。

高村さん― 私の言葉が足りなかったかもしれません。今申し上げた方向性そのものは、先進国と大半の途上国が賛成していると思います。しかし、温室効果ガスの排出量が急増している中国やインドをはじめとする国々は難しい状況におかれていますし、途上国の中には、先進国の過去の排出の責任を厳しく問い、先進国と途上国で差を設ける従来の立場を維持している国もあります。この問題は、パリ会議で「差異ある責任」を具体化する際に大きな争点になりそうです。

大塚― 国により状況が違う中で合意を目指すので大変ですね。

高村さん― 大変ではありますが、途上国と先進国を分けるという議論の様相が変わってきたと感じています。温暖化の影響で海面上昇に直面している島嶼国などだけでなく、いくつかのラテンアメリカ諸国やアフリカ諸国から、途上国も応分の排出削減をすべきとする意見がでてきています。


現在の削減案による数値を足し合わせても2℃上昇に抑えるのは難しい

大塚― 変化の兆しがみえているのですね。ところで、パリ会議では先進国と途上国との関係以外にも重要なポイントがあると思います。高村さんがとくに注目されている点をご紹介ください。

高村さん― 2つあげたいと思います。
1つは、各国が出す約束草案がどのような義務をともなうかで、法律家としてとくに強い関心をもっています。具体的にいえば、京都議定書のように目標達成の義務があるかということです。この点について、たとえばアメリカなどは手続きだけを義務化しようと考えています。提出した目標について国際的にレビューするとともに進捗を報告する手続きは義務づけるものの、目標の達成には誠実に努力することを求めるだけで、法的義務はともなわないという内容です。

大塚― 法律論として重要なポイントなのですね。今日のインタビューの冒頭で、高村さんが「パリ会議で新しい枠組み、できれば新しい法的な文書を策定したい…」と、世界の状況を説明されたのを思い出します。

高村さん― 現状から予測すると、議定書という名称になるかはわかりませんが、法的拘束力のある文書にすることには、99%とはいえないまでも、アメリカを含む9割以上の国が反対しないと思います。また、中国もアメリカも手続きについて義務を設けること、たとえば各国が5年ごとに目標を提出し、何らかの国際的なレビューを受けることには合意すると思います。問題は、文書の中に書き込まれる義務の内容です。「目標を必ず達成する(結果の義務化)」「目標を目指して努力する」「目標についてのレビューを受ける」などの義務の程度について、意見が分かれているのです。アメリカなどは、議会との関係もあって消極的な立場をとっていると思います。

大塚― 目標に到達しやすい合意を望みたいですね。

高村さん― もう1つ申し上げたいと思います。それは、現在出されている温室効果ガスの排出削減による、2020年、2025年、2030年の目標値では、世界全体で2℃目標に達しない可能性が高いことです。当然ですが、これは非常に大きな問題です。各国が積み上げた削減量を、今後引き上げていく仕組みが必要なことを意味しています。アメリカなどは、進捗状況や政策について情報公開し、国際的なレビューをする中で引き上げる方向を主張しています。それに対し、中国・インドなどの国々は国内の問題に干渉されるという懸念をもっています。今後の削減量の引き上げの仕組みつくりが、パリ会議でもう1つの重要課題になると考えています。

大塚― この点は、長期的にみた温暖化対策の最重要課題ですね。

高村さん― 各国とも、現在の削減案による数値を足し合わせても2℃上昇に抑えるのは難しく、おそらく3〜4℃の上昇が起きてしまうことを理解しています。
削減目標の引き上げには、目標値の見直しが必要なのです。今はいろいろな案が出ている状況ですが、徐々に意見が集約されると思います。有力な案として、5年ぐらいごとに進捗状況をチェックし、目標の見直しをすることが必要であろうと認識されはじめているようです。

エネルギー源の変更には時間がかかるので、できるだけ早くから対策をとる必要がある

大塚― 厳しい状況ですが、今後の進展を期待したいと思います。
ここで、日本の最近の状況についてお聞きしたいと思います。政府が、2030年度の温室効果ガスの排出を2013年度比で26%削減すると発表し、国内外からいろいろな意見がでていますが、高村さんはどうみておられますか。

高村さん― 私自身は、26%の削減も決して容易な目標とはいいませんが、もう少し削減できると思っています。ご存知のように、日本は京都議定書の第一約束期間に、リーマンショックの影響を受けながらも8.4%削減したこともあり、2013年度比で26%減ということは1990年度比にすると10数%減に相当します。
削減量を積み増すには、エネルギーミックス【7】と密接にかかわりますが、省エネを進めることと再生可能エネルギーを伸ばすことが不可欠です。建築関連の省エネ対策などにより、26%減をできるだけ早く達成するよう、政策的な措置をとることが大事になると考えています。

大塚― エネルギーミックスについては、本年6月に2030年度における政府案が示されましたが、高村さんはどのようにお考えですか。

高村さん― 大きく分けて2つあると思います。先ほど再生可能エネルギーをもう少し積めないかと申したことにもかかわるのですが、原子力の比率が20〜22%を占めることです。この比率は、私からはかなり野心的にみえます。というのも、「法定40年」(原子炉等規制法による40年間という運転期間の制限)という原子炉の寿命があり、一方で政府は原子炉を新増設しない方針ですので、2030年の時点で20%にするのは難しいと思われるからです。いろいろな計算がありますが、原子力が15%を超えことはないでしょう。そうしますと、40年を過ぎた古い原発を動かす可能性があります。それにともない、安全基準を満たすための措置、地元の同意、電力会社の投資などの課題が出てきます。少なくとも、原子力が想定通りに稼働しない場合の対策、具体的には省エネと再生可能エネルギーの積み増しなどの対策を整備しておく必要があるのです。
もう1つは、石炭火力が26%を占めることにかかわります。低効率の石炭火力プラントは建て直す方がいいのですが、プラントの新設・増設計画が多く出されている状況をみますと、温暖化対策の足かせになりかねません。石炭火力の上限を決める仕組みを早くつくる必要があるでしょう。
温暖化対策では動きが鈍いといわれているアメリカでも、石炭火力の比率は日本に近いのですが、今年8月に発表したクリーンパワー計画で、2030年までに発電部門からの石炭火力の排出量を32%減らすとしています。この例からもわかるように、エネルギー源の変更には時間がかかるので、できるだけ早くから対策をとる必要があるのです。

【表2】経済産業省が2015年7月16日に決定した「長期エネルギー需給見通し」における2030年に想定される電源構成
再生可能エネルギー22〜24%
原子力20〜22%
石炭火力26%
天然ガス火力27%
石油火力3%

具体的な取り組みなしには、どんな数値目標も、どんな枠組みも意味がない

大塚― ご専門の国際交渉から離れた質問をさせていただきましたが、COP21に向けた世界の動きに戻って整理しますと、問題はあるにしても、世界全体で同じ目標に向き始めているとの印象をもちましたが、いかがでしょうか。

高村さん― そう思っています。すべての国が、約束草案を出すことにより2020年以降の枠組みをつくろうとしています。国により対策の速度や対策の強度は違っても、以前のような先進国・途上国という二分論から離れ、できるだけ早く低炭素化に向かおうという流れをつくりつつあると思います。

大塚― ありがとうございました。最後になりますが、高村さんからEICネットをご覧の皆さまにメッセージをお願いいたします。

高村さん― 私自身は主に国際的な制度つくりを専門にしています。国際交渉をとおして国際的な枠組みをつくり、多くの方々が同じ方向性を共有するようにインセンティブをつけることが役割だと思っています。とはいえ、このようにして決められた目標や対策を実行するのは、個々人であり、自治体であり、企業なのです。具体的な取り組みなしには、どんな数値目標も、どんな枠組みも意味がないのです。
昨年出されたIPCCの第5次評価報告書に、非常に重要なメッセージが述べられています。長期の次元でみれば、たとえば2100年に、我々は世界全体としてゼロエミッションの社会を実現していなければいけないのです。そのためには、すべての人びとがそれぞれの立場でゼロエミッション社会に向けて何ができるか、それぞれの国はどういう政策が有効かを議論し取り組んでいくことが必要です。国際的には、企業への期待が非常に高くなってきていますし、自治体に対する期待もますます大きくなっています。たとえば、C40と呼ばれる世界大都市気候先導グループ【8】は、東京都と横浜市が加盟していますが、新たな発想で環境分野における国際協力を進めています。日本が、さまざまなレベルで温暖化防止に取り組み、世界をリードするようになることを願っています。

大塚― COP21をはじめとする国際的な動向に注目すると同時に、最後にいただいたメッセージを大切にしたいと思います。高村さんもますますご活躍ください。本日はありがとうございました。

名古屋大学大学院環境学研究科教授の高村ゆかりさん(右)と、一般財団法人環境イノベーション情報機構理事長の大塚柳太郎(左)。

名古屋大学大学院環境学研究科教授の高村ゆかりさん(右)と、一般財団法人環境イノベーション情報機構理事長の大塚柳太郎(左)。


注釈

【1】第一約束期間
京都議定書で定められた第一段階の目標期間で2008年から2012年までを指す。
【2】議定書(protocol)
国家間で結ばれる国際法上の成文法(広義の条約)の1つ。議定書は既存の条約を補完する性格をもつことが多く、気候変動に関する場合は気候変動枠組条約に対応している。
【3】約束草案
「各国が自主的に決定する約束草案」などと訳されるINDC(Intended Nationally Determined Contributions)のことで、2015年のCOP21の合意に先立ち、各国が政策プロセスを経て決定する気候変動対策の目標。基本的に温室効果ガスの排出削減の目標値を指す。
【4】PDS(Plan-Do-See)サイクル
目標の実行性を高めることを目的とする、Plan(計画)→Do(実行)→See(統制)のサイクルを指す。PDCAサイクルに近似する。
【5】ゼロエミッション(zero emission)
1994年に国連大学が提唱した考え方で、廃棄物を原材料として有効活用することなどにより、廃棄物を一切出さない資源循環型の社会システム。
【6】2℃目標
2010年にメキシコ・カンクンで開かれたCOP16におけるカンクン合意の中核になるもので、温室効果ガスの排出削減により長期的な気温上昇を産業革命前に比べ2℃未満に抑えること。
【7】エネルギーミックス
電力供給の安定性、安全性、経済性などに基づいて決められる、再生可能エネルギー、原子力、石炭火力、天然ガス火力、石油火力などの電源構成。日本では、経済産業省が2015年7月16日に決定した「長期エネルギー需給見通し」で、2030年に想定される電源構成(別表)を公表した。
【8】世界大都市気候先導グループ(The Large Cities Climate Leadership Group: C40)
2005年に当時のロンドン市長のケン・リビングストン氏の提唱によって創設され、気候変動対策をはじめとする環境問題に取り組む国際ネットワークで、世界の40の大都市と18の提携都市からなる。日本からは、東京都と横浜市が加盟している。