ブータンのGNHと持続可能性（松下和夫）

ブータンはどんな国か

　ブータンはチベット仏教を国教とし、人口は約70万人（京都市の半分）の国である。面積は国でいうとスイス、日本国内では九州とほぼ同じで3万8千平方キロメートルとかなり小さい。北は中国、西はネパール、南はインドに隣接している。中国とインドという巨大な国に挟まれ、地政学的には微妙な位置にある。現在北の中国との国境は閉鎖し、インドと経済的にも政治的にも密接な関係を結んでいる。
　南のインド国境は海抜200メートルの熱帯ジャングル、北には7000メートル級のヒマラヤ山脈をひかえる急峻な山国で、ヒマラヤの氷河の融水やモンスーンがもたらす大量の雨を受けた清冽な水が、国土をとうとうと流れ、険しい国土を形作ってきた。かつては鎖国状態であったが、海外からの観光客を受け入れるようになった現在でも、日本からブータンに行くためには、タイのバンコックに前日に入り、翌日ダッカを経由して国際空港のパロに到着することになる。
　ブータン王国が成立したのは1907年。現在の国王は第5代となる。

ブータンのGNHと自然保護

　なぜブータンが注目されるようになったのか。その理由のひとつには、1976年に当時の第4代ジグミ・シンゲ・ワンチュク国王が、スリランカで開かれた非同盟諸国会議後の記者会見で「GNH（国民総幸福）はGNPより重要」と宣言したことにある。
　その背景には1972年に第3代国王の急逝によって、当時17歳になる直前の若き国王が、どのような国を目指せばよいか、国王としての重責に悩み、国内各地を訪ね多くの人々との対話する中でたどり着いたひとつの結論がある。その結論とは、人々が望むものは突き詰めれば「幸せ」であり、その定義は人によって異なるものの、物質のみで得られるものではない。幸せには、最低限の物質的な豊かさに加えて、家族や地域社会のきずな、人と自然の和、国民が共有できる歴史、文明、文化が大事であるというものである。これらをワンチュク国王は、「GNP」にかわる「GNH」と表現したのである。

　国民の幸せの向上が政治や行政の重要な目的であることは誰もが認めるところであろう。しかし現実には、日本を含め世界のほとんどの国の政策目的は、経済成長の達成を通じて豊かになることにおいている。ブータンは、それは目的ではないと断言しているのである。経済成長は国民が幸せを追求するための手段のひとつすぎず、いたずらに経済成長の速度をもとめるのではなく、人の和を大切にする経済成長の質を、いつも考えなくてはいけないとしている。
　しかし幸せの実現という目標を、どのようにしたら実際の政治や行政の仕組みに反映できるだろうか。
　またブータンでは2008年に施行された憲法で、国土の60％を森林として保全することを定めている。森林面積は今日では73％となり、生物多様性の宝庫となっている【表1】参照。鎖国状態が長く続き、近代化のスタートが遅かったにもかかわらず、その環境保護政策は世界的にも高く評価されている。このようなことが実施されている秘密は、どこにあるのだろうか。

表1　ブータンの森林

（出典：Royal Society for Protection of Nature (2010), “Bhtan’s Natural Heritage”）

森林のタイプ	面積（km² ）	国土面積の中の割合（％）
広葉樹林	13,260	34.5
混交針葉樹林	4,523	11.8
モミ林	3,132	8.2
広葉・針葉樹林	1,598	4.2
ヒマラヤアオマツ林	1,199	3.1
ヒマラヤマツ林	1,006	2.6
低木林	3,457	9.0
森林合計	28,176	73.4

ブータンにおけるGNH（国民総幸福）の根拠と実践

　ブータンでは2008年に発布された憲法第9条2項で、「政府の役割は、GNHを追求できるような諸条件の整備に努めることにある」と明記している。
　ではGNHは実際どのような役割を果たしているのだろうか。

　GNHコミッションによると、GNHは哲学であり、経済理論であり、実際的な政策上の目的である、という。
　伝統文化と近代科学を融合する哲学としてのGNHは、開発の優先順位の転換につながっている。
　経済理論としてのGNHは、GDP批判を展開し、人々の精神的・物理的・社会的厚生の向上を量的・質的に重視している。
　政策上の目的としてのGNHは、持続可能な発展を達成するための詳細な優先順位と手段を明示したものとなっている。
　ちなみにブータン国家環境戦略における持続可能な発展の定義は、「独自の文化的統合と歴史的遺産、そして生活の質を将来の世代が失わないように今日の発展と環境を維持する政策的意思と国家的能力」としている。GNHと「持続可能な発展」の概念はきわめて親和性が高いことが理解できる。
　ワンチュク現国王は、その演説で、「GNHは、優しさ、平等、思いやりという、基本的な価値観と、経済成長の追求の架け橋となると信じています」と表現している。
　GNHは【表2】のような、（1）持続可能で公平な社会経済的発展、（2）環境保全、（3）文化振興、（4）よい統治（ガバナンス）の4つの柱からなる。

表2　GNHの4つの柱

4つの柱	主な内容
持続可能で公平な社会経済的発展	持続可能な農業（国民の8割が農民）、医療費・教育費無料化（国民の健康向上と教育の平等な普及）、道路等のインフラ整備
環境保全	森林保全の数値目標（6割以上。法制化）、森林伐採許可制、世界初の禁煙国家
文化と伝統の維持・振興	民族衣装、伝統建築（様式を規定、伝統を守る） 地域コミュニティ、家族のつながりの奨励
よい統治（ガバナンス）	民主的選挙、地方分権

　これらはさらに9つの領域に分けられている。9つの領域は、（1）生活水準、（2）健康、（3）教育、（4）生態学的健全性、（5）文化、（6）心理的幸福、（7）ワーク・ライフ・バランス（時間の使い方）、（8）地域の活力、そして（9）よい統治（ガバナンス）である。
　ブータンのGNHは国際社会からも注目を集め、これまで5回にわたり国際フォーラムが開催されている。OECDでも一連の検討が開始され、オーストラリア、カナダ、中国、オランダ、タイ、イギリス、フランス、ブラジルでも関心が高まり、多様な検討と取り組みが進められている。日本でも2011年12月、内閣府が幸福度を測る132の指標の試案を発表している（内閣府「幸福度に関する研究会報告」）。
　なかでもフランスのサルコジ大統領は、ノーベル経済賞受賞者であるスティグリッツやセンなどにGDP指標を再検討する研究を委嘱し、その結果を2009年に報告している（通称「サルコジ報告」、Stiglitz, Sen, Fitoussi (2009),"Report by the Commission on the　Measurement of Economic Performance and Social Progress"）。
　【表3】は、この報告における生活の質指標と、ブータンにGNHの9領域を比較したものである。共通する指標が多いものの、ブータンのGNHでは文化と精神性、地域の活力などが特記されていることが注目される。

表3　生活の質指標(サルコジ報告）とブータンのGHN9領域

Stiglits-Sen-Fitoussi(サルコジ報告）	ブータンのGNHの9領域
健康 教育 経済的保障 個人的保障 時間のバランス ガバナンス 環境 生活の質の主観的尺度	健康 教育 物的生活水準 時間の使い方 ガバナンス 地域の活力 生態学的多様性 文化と精神性 主観的幸福度

　ブータンのGNHの9領域はさらに72の指標によって構成されている。このようにGNHの考え方に基づき開発の優先順位が転換され、GDPにかわって人々の精神的・物理的・社会的厚生の向上を量的・質的に評価する指標が開発されているのである。多くの指標から構成されているが、全体として強調されているのは、仏教的な輪廻の考え方や、生態学的な相互依存関係、そしてホーリスティクなアプローチ（全体の中での調和とバランスを求めるアプローチ）である。
　ブータンでは2年ごとにこれらの指標に基づく調査が実施され、その結果は公表されている。調査結果は、公共政策や資源配分のあり方を改善することに生かされている。また、新たな政策が導入される前に、それがGNHの目的と適合しているかどうかを審査する手続きが確立され、首相直属のGNHコミッションが持続可能な発展を達成する詳細な優先順位と手段を明示し、個々の政策評価と政策統合を行っている。GNHが持続可能な発展のための政策統合の実践ツールとして活かされているのである。

　ブータンでは第4代国王在位中（1972〜2008）、社会のあらゆる分野で未曽有の進歩を遂げた。これを国連の人間開発指数（Human Development Index, HDI）でみると、低度人間開発国から中度開発国へ移行し、所得も最貧国から中所得国になった。しかもこの向上を文化的・社会的・政治的・生態学的な犠牲をほとんど払わず、むしろそれらの分野を改善しながら前進を遂げたのである。
　この間の進歩は、「ブータン方式」とも呼ぶべき開発方式で達成された。その主要な要素は下記のとおりである。

表4　ブータン方式

伝統文化の保存

環境に優しい生活

観光税方式による外貨収入（観光客数限定、一人1日約200米ドル、その30%のロイヤリティを政府に）

水力発電電力の輸出収入（対インド：輸出額の40%）

海外からの援助（大国からの援助は避ける）

公平な分配

上記と両立する開発

GDPよりGNH

ブータンの持続可能性が直面するもの

　とはいえブータンは現代の秘境でも桃源郷でもない。大変険しい山国で、国全体が過疎地で限界集落のように思われる。鉄道はなく、輸送手段は徒歩と道路交通のみである。道路の整備と維持管理には莫大な労力とコストがかかることが容易に想像できる。政府は国民に電力の供給を約束している。豊富な水力発電に恵まれているとはいえ、3千メートル級の山々を越えた送電網の整備は容易ではない。
　このような厳しい状況の中で人々が淡々となおかつゆったりと生きている。感銘したのはリーダー層の知的レベルの高さと、国を思う志とビジョンであった。私たちが面会した人たちは皆、与えられた厳しい国際環境、自然条件のなかで、賢明な将来の選択をすべく知恵を絞っている様子がうかがわれた。英語による教育が浸透していることも有利に作用し、国が開放されたのはごく最近であるにもかかわらず、世界の最先端知を鋭敏に吸収しながらも巧みにグローバリゼーションへの選択的対応を行っている。
　観光客を制限的に受け入れているのもその一例である。ブータン観光はすべて事前登録が必要で、国が認定したガイドが付き、あらかじめ行き先が指定されている。隣国ネパールの観光登山による環境破壊を他山の石にしているのか、ヒマラヤ登山は受け入れず、環境に与える影響を最小限に抑えている。
　チベット仏教の影響が隅々にいきわたり、不殺生が人々の生活の中で徹底している。野生動物を殺さないため、農作物被害に悩んでいる。調査に同行してくれた農林省の人からは、野生鳥獣の農作物被害対策の妙案を真剣に求められた。川にはたくさんの魚が泳いでいるが、釣りはしない。道路をゆっくりと行きかったり寝そべったりしている犬たちはとても穏やかな表情をしている。子どもたちも生き生きとしている。

　しかし限られた見聞や資料からでも課題が山積していることに気付かされる。
　第一はブータン経済のいびつさである。ブータンの一人当たり国民所得は1,920米ドル（世界銀行、2010年）で、低中所得国に分類されている。ただし国民の80％が自給自足農家であるので、そのほとんどが市場経済ではカウントされていない（それでも食料の自給率は依然低い）。また、2005年の国勢調査では、ブータン国民の97％が「幸せ」と回答していることがよく知られている。
　ブータンの国家収入の4割は水力発電の売電収入である。これに観光と海外からの援助が国の主たる収入源となっている。
　【表5】は海外からの経済協力の実績である。ブータンは外国からの援助に強い自立性を保ち、日本・インドを除くといわゆる大国からの援助は受け入れていない。また、現在24か国およびEUと外交関係を持っているが、国連安保常任理事国とは外交関係を有していない（外務省「ODA国別データブック2010」）。

表5　海外からの経済協力の実績（支出純額ベース、単位：百万ドル、ODA白書2010年）

暦年	1位	2位	3位	4位
2005年	デンマーク　17.93	日本　16.80	オランダ　8.37	スイス　5.17
2006年	日本　20.84	デンマーク　13.78	スイス　5.83	オランダ 4.69
2007年	日本　18.07	デンマーク　12.55	スイス　5.37	オーストリア 1.63
2008年	日本　20.34	デンマーク　13.77	スイス 3.15	オランダ 3.69

　国土の高低差と豊富な水量を活用した水力発電は、再生可能でクリーンなエネルギーとして長期的に利用できる可能性が期待されている。水力発電の開発ポテンシャルは16,000MWあるといわれているが、現在はその3％（448MW）しか開発されていない【2】。それでも現在インドへの売電収入が毎年2億米ドルにのぼる。
　ブータンは2015年までに農村での電化率を50％まで引き上げ、2020年には100％の電力供給を水力で賄うことを目標としている。このため現在、国をあげて大規模発電開発に取り組んでいるが、自然環境への影響をどのようにして最小化するか、今後の大きな課題である。またダム建設の資本も技術も労働者もインドに依存している。さらにヒマラヤの氷河の融水やモンスーンの雨に頼る水力発電は気候変動の影響を受けやすい。

　ヒマラヤ山脈は、南極・北極に次ぐその氷河の大きさと量から「第3の極」と称されている。しかし過去50年間で永久雪のラインは100メートル上昇し、氷河は毎年10〜60メートル後退している【3】。氷河湖の崩壊による洪水も懸念され、ブータンの25の氷河湖は着実に拡大しており、崩壊するリスクが高まっている。
　また、地球温暖化の進行によりモンスーンの雨量の増加は予測されるものの、降雨日数は減少し、異常気象の増加が予測されている【4】。

　政治面では、君主制から民主制への上からの民主化がスムーズに成功するかどうか注目される。また社会面では道路・ダム工事などに従事する10万人にものぼるといわれるインド人低賃金労働者の存在が気にかかる。短い滞在中にも道路工事やダムなどの建設工事に従事する外国人労働者（大部分はインドから）の姿が大変目についた。彼らの住居は粗末で一見スラム風である。地域には彼らの子どもたちのための学校もある。将来は社会問題になるのではと懸念される。

おわりに

　以上、限られた知見に基づき、ブータンの国柄、ブータンの提唱するGNHの意味、そしてブータン王国自体の経済面・環境面での持続可能性の課題を検討してきた。 　ブータンではGNHが国の基本としての哲学、経済理論、そして政策目的・手段として機能している。そしてGNHと「持続可能な発展」は親和性が高く、なおかつGNHが政策評価・政策統合の実践的ツールとして機能しているように思われる。しかしブータン経済の持続性やブータンの環境の持続性には多くの課題が存在する。 　厳しい自然環境や地政学的な状況の下で、GNHをよりどころとして国の発展を模索するブータンの今後は、持続可能な発展のあり方や日本への示唆を考える意味でも興味深い。

　（以上は『森林環境2012』（森林文化協会）の拙稿（「“国民総幸福”の国づくり-ブータンの旅から」）に大幅加筆したものである。）